Helsingin kaupungin taloudellinen tilanne strategiakauden 2013−2016 lopussa

Kaupungin tilikauden tulos vuonna 2016 oli 470,2 miljoonaa euroa. Vuoden 2015 tulos oli 18,6 miljoonaa euroa ja vuoden 2014 vertailukelpoinen tulos oli 188,5 miljoonaa euroa. Vuosi 2014 oli viimeinen toimintavuosi ennen energia- ja satamatoimintojen siirtymistä kaupungin organisaatiosta omiksi yhtiöiksi. Vuoden 2016 kaupungin tilikauden tulos oli myönteinen siihen nähden, että Helen Oy:ksi yhtiöitettyjen energialiiketoimintojen tulovirta ei vuosina 2015 ja 2016 ollut enää kuluvan vuosikymmenen alun kaltaisella laajuudellaan parantamassa kaupungin tulosta.  Vuoden 2016 tulos mahdollistui, kun toimintakate toteutui talousarviota parempana ja verotulot kasvoivat talousarviossa ennakoitua enemmän. Myös korkomenot olivat talousarviota pienemmät.

Kaupungin tulorahoitus riitti poikkeuksellisen korkeiden maanmyyntitulojen ansiosta kattamaan investointitason. Vuonna 2016 toiminnan ja investointien rahavirta muodostui noin 159 miljoonaa euroa positiiviseksi.

Kaupungin kokonaismenotaso alitti talousarvion, ja menot toteutuivat eräistä kertaluontoisista kirjauksista johtuen jopa hieman edellistä vuotta pienempinä. Vertailukelpoisesti tarkasteltuna menokasvu jäi matalaksi eli vain noin 0,5 prosenttiin. Kaupungin vuosien 2013−2016 strategian tavoitteena oli pitää emokaupungin käyttömenojen reaalikasvu asukasmäärän kasvun mukaisena vähennettynä vuotuisella yhden prosentin tuottavuuden nousutavoitteella. Strategiaan kirjattu käyttömenojen kasvun tavoite on osoittautunut toimivaksi keinoksi ohjata kaupungin menokasvua. Tavoite on strategiakaudella 2013−2016 hillinnyt olennaisesti menojen kasvua, ja sillä on ollut keskeinen merkitys kaupungin talouden tasapainottamisessa.

Vuonna 2016 investointimäärärahojen käyttö lisääntyi aikaisempiin vuosiin verrattuna, koska vuonna 2014 alkanut rakentamisen korkeasuhdanne on jatkunut ja aikaisempina vuosina muista kuin rahoituksellisista syistä käynnistymättä jääneet esirakentamisen, talonrakentamisen ja katurakentamisen hankkeet ovat edenneet.  Strategiakaudella on tasapainoisen talouden tavoitteen mukaisesti pyritty rahoittamaan nykyistä merkittävästi suurempi osuus investoinneista tulorahoituksella ja kiinteän omaisuuden myyntituloilla. Investointimenojen ohjaamisessa on osoittautunut toimivaksi investointiraami sekä 10-vuotinen investointiohjelma.

Kuvio 2.1. Vuoden 2016 tilinpäätöksen tunnusluvut

 

Sote- ja maakuntauudistus myllertää kuntatalouden

Sote- ja maakuntauudistuksella on tarkoitus muodostaa uusi kansanvaltaisuuteen perustuva hallintotaso, maakuntahallinto.  Reformin myötä noin puolet kuntien tehtävistä ja henkilökunnasta ollaan siirtämässä muodostettaviin maakuntiin. Kuntien budjeteissa tämä näkyy menojen ja tulojen merkittävänä vähenemisenä. Koko maan tasolla uudistus on kustannusneutraali eli kuntataloudesta poistuu vuonna 2019 sama määrä menoja ja tuloja. Yksittäisissä kunnissa tilanne on toinen.

Kuntien verotuloja siirretään valtiolle siten, että kunnallisveroprosenttiin tehdään tasasuuruinen 12,47 prosenttiyksikön leikkaus vuodesta 2019 alkaen ja kuntien yhteisövero-osuutta leikataan koko kuntataloudesta noin 500 miljoonalla.

Kuntien veropohja vaihtelee asukkaiden tulotason ja verovähennysten myötä. Tasasuuruinen kunnallisveron alennus siirtää valtiolle eri määrän tuloveroja kunnasta riippuen. Esimerkiksi vahvan tulopohjan omaavasta Kauniaisista siirtyy tämän hetken tiedon mukaan tuloveroja pois 4 600 euroa asukasta kohden, kun taas toisessa ääripäässä tuloveroja lähtee vain 1 300 euroa asukasta kohden. Kuntien yhteisöveroon tehtävä noin 500 miljoonan euron leikkaus pienentää myös jokaisen kunnan yhteisöveroja eri summalla.

Huomioitavaa uudistuksessa on, että monen tällä hetkellä valtionosuusriippuvaisen kunnan rahoitus muuttuu tulevaisuudessa veropainotteisemmaksi. Vastaavasti nykyään pääosin verotuloilla elävät kunnat muuttuvat enemmän valtionosuusriippuvaisiksi. Ilmiö syntyy valtionosuuteen sisällytettävistä muutostasauksista. Hyvän tulopohjan kunnilla kiinteä veroprosentin alennus tarkoittaa liian suurta verotulojen menetystä, jota kompensoidaan valtionosuudella. Tästä syystä uudistus vähentää kuntien välisiä eroja rahoituksen rakenteen osalta.

Kuvio 2.2. Sote- ja maakuntauudistuksen vaikutuksen kahden esimerkkikunnan rahoitukseen. Nykyisin Kauniainen on veropainotteinen ja Rääkkylä valtionosuusriippuvainen, tilanne muuttu uudistuksen myötä niin, että Kauniaisten valtionosuusriippuvaisuus kasvaa ja Rääkkylän laskee.

 

Valtakunnallisesti valtionosuuden merkitys kuntien rahoituksessa pienenee ja tuloverojen osuus kunnan kokonaistuloista kasvaa. Myös kiinteistöveron osuus kuntien tuloista kasvaa merkittävästi, vaikka sitä ei perittäisi enempää. 

Vuoden 2015 alusta voimaantulleen valtionosuusjärjestelmän perusrakenne ja pääosa kriteereistä säilyvät uudessakin järjestelmässä kutakuinkin ennallaan. Sen lisäksi, että sosiaali- ja terveystoimen perusteiset valtionosuudet siirtyvät maakuntiin, järjestelmään esitetään eräitä pienehköjä muutoksia. Olennaisin ero nykyiseen järjestelmään on, että sosiaali- ja terveystoimen tehtävien siirtyessä pois suuri osa järjestelmästä jaettavasta rahasta määräytyy 0–15-vuotiaiden ikäluokkien perustella.

 

 

Yksittäisen kunnan talouden tasapaino pysyy tasauksien seurauksena jokseenkin ennallaan varsinkin valtuustokauden 2017−2021 alkuvuosina

Uudistuksen myötä sosiaali- ja terveys- sekä palo- ja pelastustoimen menot siirtyvät maakunnille. Siirtyvät menot ja kustannukset vaihtelevat voimakkaasti kuntien välillä. Koska siirtyvät menot ja verotulot eivät yksittäisen kunnan osalta ole sidoksissa toisiinsa, keikauttaisi sote- ja maakuntauudistus sellaisenaan liian monen kunnan talouden tasapainon. Kuntien talouden tasapainottamiseksi uudistukseen on sisällytetty kaksi valtionosuuteen sisältyvää tasauselementtiä: pysyvä muutosrajoitin sekä vuosille 2019−2023 siirtymätasaus.

Muutosrajoitin kiinnittää 60 % siirtyvien menojen ja tulojen epätasapainosta osaksi valtionosuutta, minkä vuoksi se toimii porkkanana tai keppinä. Jos kunta onnistuu vähentämään sosiaali- ja terveystoimen menojansa ennen uudistusta, saa kunta osan tästä hyödystä itselleen. Muutosrajoitin lasketaan ennen siirtymätasausta.

Siirtymätasaus takaa, ettei yhdenkään kunnan talouden tasapaino muutu enempää kuin 100 euroa per asukas, suuntaan tai toiseen. Siirtymätasaus tarkastelee muutosta, ei tasoa. Mikäli kunnan talous on hyvässä tilassa, se on sitä uudistuksen jälkeenkin. Siirtymätasaus ei toisaalta pelasta niitä kuntia, joiden talous on epätasapainossa.

Uudistuksen merkittävimmät ajurit yksittäisen kunnan talouden osalta ovat nykyisten sote-menojen suuruus ja veroprosentin tuotto. Ne määrittävät, kuinka suuret kunnan siirtyvät menot ja verotulot ovat ja mikä on jäljelle jäävä tasapaino.

Muutoksen rajaaminen korostaa uudistusta edeltävän tasapainon merkitystä

Uudistuksen voimaantulon jälkeen kuntien talouden tilaan vaikuttaa merkittävästi kunnan lähtötilanne. Käytännössä kunnan tasapainotilan maksimimuutoksen rajaaminen tarkoittaa sitä, että kuntien taloudellinen asema pysyy laskennallisesti lähes uudistusta edeltävän vuoden tilanteen mukaisena. Tämä koskee niin tasapainossa olevia kuntia kuin myös sellaisia kuntia, joissa talous on lähtökohtaisesti epätasapainossa. Siirtymätasauksella ei siis ”käännetä” kuntien uudistusta edeltävää epätasapainotilannetta tasapainoon uudistuksen jälkeen. Uudistuksella ei myöskään kateta kuntien aikaisemmin kertynyttä alijäämää.

Siirtymätasausmenettely sisältää kunnille kannusteen tasapainottaa talouttaan uudistuksen voimaantuloon mennessä.

Kasvavat kaupungit ja investointien rahoittaminen sote- ja maakuntauudistuksen jälkeen

Keskeinen perusongelma sote- ja maakuntauudistuksen peruskuntia koskevassa rahoitusmallissa on investointien rahoittaminen tulevaisuudessa. Pääkaupunkiseudun kaupungit ovat rahoittaneet merkittävässä määrin mm. suuria liikenneinvestointeja (Kehärata, Länsimetro, Kehä III jne.), joiden vaikutukset eivät kuitenkaan läheskään kaikilta osin näy vertailulaskelmissa käytetyissä poistotasoissa. Vuosikatetta ei pidä kaikkien Suomen kuntien kohdalla verrata teknisesti samaan vertailulukuun eli poistotasoon. Maakunta- ja sote-uudistuksen rahoitusmallissa olisi verrattava voimakkaammin vuosittaisen tulorahoituksen tasoa vuosittaiseen investointitasoon.

Suurien kaupunkien kohdalla vuosittainen investointitaso pysyy suurin piirtein samana vuodesta toiseen. Suuria hankkeita jaksotetaan toteutettavaksi siten, että suunnitelmissa investointitaso olisi jokseenkin saman tasoinen jokaisena vuonna, jotta rahoitus voidaan kattaa mahdollisimman hyvin normaalilla tulorahoituksella. Vuosittaisen tulorahoituksen tason vertaaminen vuosittaiseen investointitasoon tarjoaa oikeamman tarkastelukulman, kun arvioidaan kunnan rahoitusperiaatteen toteutumista.

Jos kunta pyrkisi rahoittamaan jonkin suuren investointihankkeen lisäämällä omaa verorahoitustaan, olisi veronkorotuksiin liittyvä päätöksenteko erilaista kuin nykyisissä kunnissa. Nykytilanteessa varautuminen suuren investointihankkeeseen on saattanut tarkoittaa esimerkiksi alle 2,5 prosentin lisäämistä kunnallisverotuksen tasossa (esim. kunnallisveron nosto 0,5 prosenttiyksiköllä). Esitetyssä mallissa vastaavan euromäärän kerääminen kunnallisveroprosenttia nostamalla tarkoittaisi heti yli 10 prosentin lisäämistä kunnallisverotuksen tasossa. Tämä muuttaa kunnassa tehtävän tulorahoitukseen ja veroprosentteihin liittyvän päätöksenteon toisenlaiseksi.

Lisäksi keskeinen perusongelma sote- ja maakuntauudistuksen peruskuntia koskevassa rahoitusmallissa kiertyy siihen, että Helsingin (peruskaupungin) suhteellinen velkaantuneisuus nousee nykyisestä noin 50 % tasosta yli 100 % tasoon, kun vuosittaisesta tulorahoituksesta lähtee yli puolet, mutta velat jäävät (lisäksi esimerkiksi Helsingin kaupungin konsernin suhteellinen velkaantuneisuus, joka on yksi ns. kriisikuntakriteereistä, nousee jopa yli 160 %:in tasoon). Investointikyky riskien näkökulmasta heikkenee, kun vuosittainen tulovirta pienenee olennaisesti, ja jatkossa suuri investointi saattaa maksaa suurenkin osuuden vuosittaisesta tulorahoituksesta. Investointivelvoitteet jäävät lähes ennalleen, vaikka tulorahoitus yli puolittuu.

Lähivuosien merkittävimmät investointihankkeet

Tarve taloudellisten vaikutusten arviointeihin lisääntyy. Osana hankkeiden arviointeja tulisi ottaa huomioon myös kansan- ja kaupunkitaloudelliset näkökulmat. Investointien arvioinnissa, suunnittelussa ja toteutuksen seurannassa tarve läpinäkyvyyteen korostuu. Hankkeiden hyötyjen ja tarpeellisen laatutason arviointiin sekä elinkaaren aikaisiin kustannuksiin tulee olla selkeät vaatimukset, menettelytavat ja yhtenäiset työkalut.

Viime vuosina suurten joukkoliikennehankkeiden yhteydessä toteutettuja lipputuloihin, lippujen hintoihin ja kaupungin käyttötalouteen kohdistuvia vaikutustenarviointeja tulee jatkaa. Helsingin seudun liikenne -kuntayhtymällä on tulevaisuudessa avainrooli kustannuksiltaan suuria ja rakentamisajaltaan pitkäkestoisia joukkoliikenneinvestointeja suunniteltaessa, ei vain hankekohtaisten vaan myös hankekokonaisuuksien käyttötalousvaikutusten arvioinnissa.

Nopea väestönkasvu tuottaa lisärakentamistarpeita erityisesti vilkkaasti rakentuville uusille asuinalueille. Samanaikaisesi olemassa oleviin palvelutiloihin liittyy rakennus- ja korjaustarpeita. Tulevan strategiakauden haasteita ovat keinojen löytäminen vanhenevan tilakannan korjausvelan pienentämiseen sekä kasvavat tilakustannukset. Korjausvelka asettaa haasteita tilojen tehokkaalle käytölle ja aiheuttaa ennakoimattomia korjaus- ja väistötilatarpeita.

Toimialojen palvelutilaverkon kehittämistyötä tulee tehdä poikkihallinnollisena yhteistyönä. Tavoitteena tulee olla tilojen tehokas, tarkoituksenmukainen ja monipuolinen käyttö. Uusien tilojen suunnittelussa otetaan huomioon toimintaympäristön muutokset, kuten digitalisaatio, teknologian joustava käyttö ja uudistuvien toimintojen vaikutus tilankäyttöön. Hankkeiden suunnittelussa pyritään kustannustehokkaampiin ratkaisuihin uusissa tiloissa sekä tilojen yhteiskäyttöön. Saman alueen rakennushankkeiden ketjuttaminen ja ensisijaisesti olemassa olevan rakennuskannan hyödyntäminen väistötiloina tuovat säästöjä.

Erityisesti kasvatuksen ja koulutuksen toimialalla arvioidaan palveluverkon tarpeita säännöllisesti uusien väestöennusteiden mukaisesti. Tarkastelussa otetaan huomioon kaupungin, valtion sekä yksityisten palvelujen järjestäjien tarjoamat palvelut.

Varhaiskasvatuksen ja esiopetuksen talonrakennushankkeiden rakentamisohjelma 2017–2026 sisältää 20 uudis- ja lisärakennushanketta sekä 20 peruskorjaushanketta. Vuonna 2017 valmistuvat Jätkäsaareen peruskoulun luokat 1−2 ja päiväkoti. Vuonna 2017 käynnistyy uudishankkeita Lauttasaareen, Kruunuvuorenrantaan ja Laajasaloon. Vuonna 2017 valmistuu myös useita peruskorjauskohteita.

Perusopetuksessa palveluverkkotarkasteluja tehdään Käpylän-Koskelan, Laajasalon, Meilahden ja Pikku Huopalahden, Vesalan, Vuosaaren, Jätkäsaaren ja Pihlajamäen-Pihlajiston alueilla. Lauttasaaren tilavajeen ratkaisu on tulossa päätettäväksi. Tarkasteluja tehdään myös voimakkaasti kehittyvien aluerakentamisprojektien alueella esim. Pasilassa, Kalasatamassa ja Länsisatamassa. Strategiakauden alussa saatetaan loppuun lukioverkkoselvitys. Ammatillisen koulutuksen tilantarvetta arvioidaan aktiivisesti mm. väestönkasvun ja toimipisteverkon muutokset huomioiden. Teknologian täysimääräinen hyödyntäminen opetuksen uudistamisessa edellyttää myös muuntautumiskykyisiä ja monimuotoisia koulu- ja luokkatiloja.

Työväenopistot suunnittelevat opetusta ja toimintaa koko kaupungin lähtökohdista sisällöllisesti ja alueellisesti. Uusien tilojen tarvetta selvitetään eteläisessä kaupunginosissa työväenopiston tilojen poistuessa Kaapelitehtaalta Tanssin talon rakentamisen vuoksi.

Kulttuurin ja vapaa-ajan toimialalla lähivuosina toteutetaan suuria tilahankkeita kaupungin omina projekteina, yhteistyöhankkeina tai kolmansien osapuolten toteuttamina. Suurimpia hankkeita ovat kaupungin omina hankkeita toteutettavat keskustakirjasto Oodi, Suvilahden kaasukellojen käyttöönotto sekä kumppanuushankkeina toteutettavat Jätkäsaaren Bunkkerin liikuntatila, Mäkelänrinteen Urhea-liikuntakeskus, Olympiastadionin perusparannus sekä Tanssin talo. Useissa lähiöissä selvitetään tila- ja liikuntapaikkahankkeiden tarvetta ja järjestämismahdollisuutta. Nuorisotilaverkon osalta selvitetään ratkaisuja esimerkiksi Jakomäessä, Laajasalossa, Herttoniemessä, Malminkartanossa ja Pohjois-Haagassa.

Kaupungin kasvu vaatii edellä kuvatun mukaisesti palveluverkon kehittämistä mutta myös asuntotuotannon ja elinkeinoelämän edellytysten varmistamista. Tämä näkyy kasvavina esirakentamisen ja kadunrakentamisen investointipaineina. Täydennysrakentamiseen panostamalla olisi mahdollista ohjata kasvu alueille, joilla on olemassa toimiva palveluverkko ja liikenneyhteydet. Uusien suurien joukkoliikenneinvestointien rinnalla tulee aktiivisesti tarkastella nykyisen liikennejärjestelmän tehostamistoimenpiteitä.

Liikennejärjestelmän merkittävimmät hankkeet ovat Raide-Jokerin ja Kruunusiltojen tarkempi suunnittelu ja rakentamisen käynnistyminen. Raitioteiden suunnittelu etenee Kalasamassa ja Malmilla, raitiotieverkko laajenee Pasilassa ja Jätkäsaaressa sekä Hernesaareen. Hämeentiellä parannetaan joukkoliikenteen, pyöräliikenteen ja kävelyn olosuhteita.

Sosiaali- ja terveystoimialalla on käynnissä Itäkeskuksen perhekeskuksen, Kalasataman terveys- ja hyvinvointikeskuksen sekä Vuosaaren terveys- ja hyvinvointikeskuksen rakentaminen. Suunnitteilla olevia hankkeita ovat Laakson yhteissairaala, Kallion perhekeskus, Myllypuron monipuolinen palvelukeskus, Keskustan terveys- ja hyvinvointikeskus sekä perhekeskus, Vuosaaren monipuolinen palvelukeskus sekä Marian monipuolinen palvelukeskus.

Sote-tehtävien siirtymisen jälkeen kunnan rakennetun ympäristön kehittämisrooli, elinvoima- ja sivistysrooli sekä elinkeinopolitiikan hoitaminen tulevat korostumaan. Myös hyvinvoinnin edistäminen, kumppanuusrooli sekä osallisuus- ja yhteisörooli vahvistuvat.

Kuntien investoinnit pitävät osaltaan yllä kasvua ja työllisyyttä alueellaan. Ne ovat pääasiassa kohdistuneet rakennuksiin ja teihin, vesi- ja viemäriverkostoihin sekä muuhun talouskehitystä edistävään infrastruktuuriin. Investointipaineet korostuvat tulevaisuudessakin etenkin väestöltään kasvavissa kunnissa.

Sote- ja maakuntauudistuksen jälkeen kunnat vuokraavat sosiaali- ja terveystoimen sekä pelastustoimen käytössä olevat toimitilat maakunnille, elleivät maakunta ja kunta sovi toisin. Mikäli kunnat ovat vuokranneet näitä tiloja ulkopuolelta, vuokrasopimukset siirtyisivät maakunnalle. Maakunnalle eivät kuitenkaan siirtyisi sellaiset toimitilaa koskevat sopimukset, joissa kunta on sitoutunut lunastamaan kyseisen tilan omistukseensa sopimuskauden päätyttyä. Siirtymäkauden vuokra-aika olisi kolme vuotta, jonka jälkeen maakunnilla on optio jatkaa vuokrakautta yhdellä vuodella. Maakunnan ja kunnan välillä solmitaan toimitilojen hallinnasta vuokrasopimus, jossa sovitun vuokran on katettava vuokrattavaan toimitilaan liittyvät kohtuulliset pääomakustannukset ja tilojen ylläpitokustannukset.

Vuokraustoiminnan seurauksena uuden kunnan ulkoiset vuokratulot kasvavat ja sisäiset vuokramenot pienenevät, jos kunnissa on ollut käytössä sisäisen vuokran järjestelmä. Ulkoiset vuokramenot pienenevät niiltä osin kuin kunnissa on siirtyviä vuokrasopimuksia.

Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen tehtävien siirtyminen maakuntiin vaikuttaa kuntien tuloslaskelmaa merkittävästi. Tehtävien poistuminen vaikuttaa lähes kaikkiin tuloslaskelman eriin, erityisesti palvelujen ostoihin ja palkkoihin sekä myynti- ja maksutuloihin. Sosiaali- ja terveystoimen menot ovat lähes puolet kuntien menoista.

Maksuton varhaiskasvatus ja palveluseteli

Varhaiskasvatuksessa tehtiin talousarvion 2017 hyväksymisen yhteydessä edellytetty selvitys maksuttomasta varhaiskasvatuksesta. Maksuttomasta varhaiskasvatuksesta selvitettiin kustannukset ikäluokittain 20 tuntia viikossa, neljä tuntia päivässä toteutuvaan maksuttomaan varhaiskasvatukseen. Kaikkien 3−5 vuotiaiden maksuton varhaiskasvatus merkitsisi kustannusten kasvua noin 32 miljoonalla eurolla, hoito- ja kasvatushenkilöstön määrän kasvua yli 500 henkilöllä sekä investointikustannusten kasvua yli 138 miljoonalla eurolla.

Maksuton varhaiskasvatus vastaisi erityisesti pienituloisempien perheiden tarpeisiin ja laskelman mukaan nostaisi osallistumista varhaiskasvatukseen. Helsingissä 3-vuotiaista 66 %, 4-vuotiaista 72 % ja 5-vuotiaista 77 % osallistuu varhaiskasvatukseen.

Edellytykset koko 3−5 vuotiaiden ikäluokkien siirtymiseen samanaikaisesti maksuttomaan varhaiskasvatukseen ovat heikot. Lastentarhanopettajista on pulaa ja rekrytointivaikeuksia on jo nyt, tilakapasiteetti ei ole riittävä ja kokonaiskustannus on suuri.

Lisää uusi kommentti